A 15 años de la sanción de las normativas que estructuraron el Sistema de Protección Integral de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, se evidencian serios incumplimientos. Más de un tercio de los 125 artículos de la Ley Nacional N° 26.061 aún no fueron reglamentados, mientras la mayoría de los programas padecen recortes y/o desfinanciamiento. Algo similar ocurre en las jurisdicciones provinciales, entre ellas Buenos Aires.
Algunas instituciones como el Defensor del Niño bonaerense -que debería haberse concursado hace más de una década- ni siquiera entraron en funcionamiento y tampoco tienen presupuesto asignado.
¿Por qué resulta clave que las leyes, una vez aprobadas y luego promulgadas en el Boletín Oficial, sean reglamentadas? Se trata de una potestad del Poder Ejecutivo. La reglamentación es hacerlas operativas. Es decir, ponerlas en práctica, indicando y estableciendo un “cómo hacer”; así como reducir las ambigüedades, especificando y explicando aspectos de la misma. De esta forma, se puede establecer una correcta interpretación de lo expresado en cada uno de los artículos que se reglamenta.
La situación socioeconómica se ha agravado, notoriamente, en los últimos dos años. Prácticamente todos los indicadores de desarrollo humano vinculados a NNyA han mostrado signos de estancamiento o retroceso. Algunos de ellos hablan por sí solos: uno de cada dos NNyA de hasta 14 años es pobre; mientras que 1 de cada 10 (10,9%) se encuentra por debajo de la línea de la indigencia. A su vez, hay más de 231 mil niños y adolescentes, de 4 y 17 años, que no concurren a ningún establecimiento educativo y otros miles tienen seriamente comprometido su derecho a la salud: el año pasado, según indicadores del INDEC, 38.000 niños, niñas y adolescentes dejaron de tener acceso a obra social, mutual y/o servicio de emergencia.
En ese escenario, las últimas estadísticas oficiales, que registraron un marcado aumento del desempleo, hacen prever que las próximas mediciones respecto a las condiciones de vida de este sector social mostrarán indicadores aún más graves.
Las respuestas del Estado no sólo resultan insuficientes. Las políticas de ajuste están impactando de lleno en los programas que tienen, entre sus objetivos, desplegar acciones para garantizar el interés superior del niño/a. Un claro ejemplo es la pérdida de incidencia que ha tenido la Secretaria Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia (SENAF) -organismo especializado en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional- en la distribución de los recursos presupuestarios: mientras que en 2017 se le asignaba 0,15% del total del presupuesto nacional, en 2018 pasó al 0,13% y actualmente se encuentra en 0,08%, es decir, la mitad de la incidencia que tenía hace dos años.
En términos nominales, la pérdida de incidencia de la SENAF se traduce en aproximadamente unos $3000 millones menos respecto a lo que se viene asignado a la totalidad de los programas de esta secretaria. Esta cifra representa más del doble del presupuesto que tiene asignado el programa social que concentra todas las acciones para para la promoción y protección de los derechos de NNyA a nivel nacional.
En provincia de Buenos Aires, si bien la pérdida de incidencia no fue tan marcada en los últimos dos años, se viene registrando un proceso similar a cuenta gotas, de forma casi ininterrumpida, desde 2007. El Ministerio de Desarrollo Social bonaerense, que tiene a su cargo la aplicación de la Ley Provincial 13.298 de Promoción y Protección Integral de los Derechos de los Niños, pasó de recibir poco más del 5% del total del presupuesto de la Provincia a casi la mitad: 2,51%. De haberse mantenido la asignación de 2006, el presupuesto de esa cartera debería ser de casi $47.000 millones: el doble de lo asignado actualmente. A su vez, entre 2008 a 2017 quedó un saldo de recursos de Desarrollo Social sin ejecutarse por más de $1.166 millones, cifra que equivale a 10 veces el presupuesto de los Juegos Deportivos bonaerenses o 6 veces el presupuesto del Programa Envión
En tiempos de crisis, el Estado no está exento de cumplir con sus obligaciones a la hora de defender y garantizar los derechos de NNyA. Es más, recortes o desfinanciamientos, como los antes descriptos, van en contra de la Observación General N° 19 (Año 2016) del Comité de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas (CRC, por sus siglas en inglés):
“El interés superior del niño debe ser tenido en cuenta a lo largo del ejercicio fiscal y en los pasos del proceso presupuestario. Los niños y las niñas deben ser una prioridad en las asignaciones presupuestarias y en el gasto, como un medio para garantizar el máximo rendimiento de los limitados recursos disponibles”.
¿Son prioridad los niños, niñas y adolescentes en las políticas públicas? Resulta imposible encontrar una respuesta que no sea negativa. No por casualidad están sin reglamentar los artículos de la mencionada ley nacional y provincial que establecen la asignación privilegiada e intangibilidad de los recursos públicos destinados a garantizar los derechos de los NNyA. En rigor, la falta de cumplimiento de este marco normativo también afecta otros derechos esenciales como el Derecho a la Vida y a la Intimidad Familiar; al Deporte y al Juego Recreativo; a la Seguridad Social; y se vulnera el Principio de Igualdad y no Discriminación.
En ese contexto, tampoco tenemos que perder de vista otros aspectos esenciales contemplados en marco normativo del Sistema de Protección Integral. Desde el Observatorio de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes de la Defensoría del Pueblo nos encontramos estudiando el nivel de cumplimiento del artículo 8 de la Ley 13.298 y del artículo 8.2 del correspondiente decreto reglamentario, que a su vez se relacionan con el artículo 583 del nuevo Código Civil. Estamos hablando, específicamente, del derecho a la identidad de niños y adolescentes, para lo cual resulta necesario que se establezca la obligatoriedad -en cabeza del Ministerio Publico- de realizar de oficio la acción de filiación para determinar la paternidad de un/a niño/a anotado en el Registro de las Personas solo a nombre de la madre.
Defensor del Niño
Una particularidad de la Ley N°13.298, que fue sancionada unos meses antes que la ley nacional, fue que el decreto reglamentario 300/05 creó la figura del Defensor de los Derechos del Niño. Se trata de un órgano unipersonal e independiente con autonomía funcional en el ámbito del Ministerio de Desarrollo Humano (hoy Desarrollo Social).
Dicho decreto estableció que sólo se podía acceder a ese cargo por concurso especial, fijándose un mandato de 4 años y la posibilidad de ser reelegido/a por otro período similar. Entre sus funciones, se contempló la defensa, promoción y protección de los derechos del niño frente a hechos, actos u omisiones de la administración pública provincial, municipal o de cualquier integrante del Sistema de Promoción y Protección del Derecho del Niño; controlar el estado y condiciones de detención del niño en conflicto con la Ley Penal; fijar criterios y estándares de evaluación del estado y condición de los adolescentes detenidos. El decreto también estipuló plazos de actuación: la violación a esos estándares podía ser comunicada por todo ciudadano al Defensor, quien debía proceder a su verificación en el plazo de 48 horas. En caso de ser comprobada la violación, las autoridades responsables debían atender las necesidades planteadas.
Cabe aclarar que el Defensor del Niño no estaba contemplado en la letra de la Ley N° 13.298. El cargo fue creado por el Poder Ejecutivo provincial en la reglamentación de la ley. Pero la figura en cuestión resultaba -y aún resulta- sumamente útil, principalmente en los casos de vulneración de derechos de adolescentes detenidos ya que están planteados mecanismos idóneos de reclamación, plazos a cumplir y deslinde de responsabilidades. Finalmente, pasados 15 años, nunca hubo designación pese a los reiterados reclamos de ONGs y asociaciones de derechos humanos. El Decreto 300/05 a la fecha está vigente. Pero no se cumplió el mandato de creación de la figura del Defensor del Niño, constituyendo una inexplicable deuda del poder político con la sociedad.
Desafío 2023
Estamos a un paso de celebrar el 30° aniversario de un acontecimiento histórico, que marcó un antes y un después en lo que se refiere a los derechos que le asisten a todos las niñas, niños y adolescentes. El 20 de noviembre de 1989, la Asamblea General de las Naciones Unidas proclamó y adoptó la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN), un tratado internacional que recoge todos los derechos de NNyA, el cual fue ratificado por nada menos que 195 Estados, entre ellos la Argentina, que lo incorporó a la Constitución nacional con la reforma de 1994. Se trata de la convención más ratificada de la historia y obliga a todos los países que la suscribieron a rendir cuentas sobre su cumplimiento ante el Comité de Derechos del Niño, conformado por 18 expertos internacionales e independientes.
Haberle dado jerarquía constitucional a la CDN en Argentina motivó que, en las últimas dos décadas, se avanzara en un marco normativo a nivel nacional y provincial que, desde el punto de vista formal, cumple con gran parte de los estándares internacionales. Ahora bien, ¿qué ocurre en la práctica? Nuestro país está lejos de ser un alumno ejemplar. Es más, las últimas observaciones específicas del Comité a la Argentina incluyen severos llamados de atención que, al menos por el momento, no están siendo debidamente atendidos por el Estado nacional ni por la mayoría de las provincias.
La Argentina viene esquivando el aplazo de la ONU. Pero tendrá que hacer frente a un exigente examen dentro de poco más de tres años. En enero de 2023 el Estado nacional debe reportarse nueva ante el CRC. ¿Qué vienen cuestionando los expertos internacionales? Entre otros puntos, la proliferación de hechos de discriminación, exclusión social y física, así como abuso sexual y psicológico contra niñas, niños y adolescentes, con especial énfasis en los casos donde las víctimas resultan ser niños/as con discapacidad. Asimismo, el Comité viene instando a que se garantice que todos los/as niños/as tengan igual acceso a educación de calidad, salud, protección social, y vivienda adecuada.
En materia de derecho a la vida y desarrollo, el CRC urgió a nuestro país a erradicar las causas de la mortalidad infantil, y el impacto que un ambiente de detención puede provocar en la salud mental de menores de edad. Del mismo modo, recomendó adoptar una ley sobre justicia penal juvenil en línea con la Convención y los estándares internacionales, debiendo asegurar que la detención sea utilizada como último recurso, sin incluir medidas para aumentar las sentencias o reducir la edad de imputabilidad penal.
Seguramente resultará casi imposible, ante el actual contexto socioeconómico, poder cumplir con todas las observaciones del Comité en un plazo tan corto. Pero si no comenzamos a tomar en serio la necesidad de establecer prioridades, apuntando a salvaguardar los derechos de los sectores sociales que más sufren las consecuencias de la crisis, nos alejaremos cada vez más de la senda del desarrollo.
[1] Término utilizado salvando las distancias del verdadero sentido jurídico procesal del término, y al solo efecto enunciativo.